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选举需要具体的制度创新
来源:晋江人大网   更新时间:2006/2/6   点击数:1804

  感谢泉州市、晋江市人大给我们一个很好的学习机会,让我们来学习这四个程序,这四个程序在全国各级人大都是不多见的。我们对这四个程序进行论证,是贯彻中央9号文件的具体体现。今天,我主要围绕选举具体工作,讲一些我的基本认识。

  在县乡两级人大选举中,有八个问题需要提出来和大家一起研讨。

  首先,从明年到后年全国的县乡选举要在同一时间内进行。1995年选举法把县乡选举分开了,明年又要合一,在这之前,选举法已做了修改。选举法增加了预选、候选人和选民见面、对贿选的处罚等规定,那么各省原来的实施细则就不能用了,就需要根据现在的选举法做必要的修改,工作进行快的话,在明年选举之前,实施细则就要出台。但根据我了解的情况,各省都在观望,在一些关键点上能不能有所突破,各地拿不准,都左顾右盼,可能会存在广东看福建,福建看浙江的现象。县乡人大过去有一些新的经验,特别是选举方面的经验能不能上升为法规,这就是省人大所要考虑的问题。别看一个县、一个乡,只做了一个小小的试点,它有可能扩大成为一个省的法规的内容,甚至影响全国。这是第一个问题,就是细则问题。细则出来了,我们要改变观念,从前老的细则规定的内容已经不适用了,要按照新的细则走。那么新的细则究竟是什么东西呢,那就和以下的七个问题有关系。

  第二个问题是时间安排。县乡选举的时间统一后,从明年7月1日起到后年年底都是我们的换届时间,这个时间的跨度很大,现在我们走到一个关键的时候,全国的乡镇体制改革进入了一个关键期。从1999年我们选举完成后,全国统计的数字是四万八千多个乡镇,有七八百个乡镇没进行选举,到了2002年选举结束之后,全国只有三万九千多个乡镇,现在还有许多地方还在大刀破斧撤并乡镇,尤其是浙江、上海、削减幅度都在30%以上,福建的撤并乡镇的幅度不是很大,撤并乡镇就要求乡镇事业单位人员要脱离,乡镇事业单位人员一旦脱离,乡镇职数压缩,乡镇数量减少,那我们就要把六百到八百万的乡镇干部分解掉,那这会不会对未来县乡选举带来冲击,选举时机的问题各个地方就不得不考虑了,最好在乡镇体制改革之后进行,人员比例、代表、官员也好安排,你现在处于动荡和调整时期,谁上谁下还不确定,你不能这次代表大会刚开完,下次会议就马上补选。这包括各省、市、县都会遇到的问题,我们要求各省的时间一刀切的情况能不能实现,比方说,各市的乡镇改革进度都不一样,是不是都一刀切,广东省是分三步走,先改革先选,在一年半内全部完成,不超出全国人大规定的时间就行。这是一个问题,希望大家能够了解。

  第三个问题是流动人口的选举问题,也是在我们福建比较麻烦的事情。2003年的选举,全国各地选民委托选举的就有6700多万张,就算去掉当天有事不能参加选举的10%,那么还有5000多万选民不在当地进行选举。对流动人口的选民,我们过去那种转移选民身份,到他新的工作地点参选的做法不被这些选民所认可,那么这些人的选举权就不落实了,要么就在原居住地委托选举,要么就不参加选举,这只是乡镇选举方面。在县级人大选举中,这样的选民有9000多万人,这是一个庞大的数字。在乡镇选举,我们有6.4亿的选民,而县级选举中,我们有7.8-7.9亿的选民,但就有将近五六千万的选民没有到场参加选举。我们要不要给他们创造条件,尽管这个问题在这次选举法的修改中争论很大,但是我们还是要采用落地参选的方式,取消过去的做法,只要你在这里工作居住3个月或半年以上,你就可以在这里参加选举。比方说这里有50万或几十万的外来人口,那么在这里面18周岁以上的选民是大量的。现在广东浙江都在做这一方面的试点,我想我们这里能不能以后也考虑一下这些流动人口选民的选举权利,给他们行使政治权利创造方便的条件。现在采取的方法是倒着来,就是给原选区或原居住地发通知说这个人在我这里选举了,只要原选区或原居住地不回复,就表明认可了,你就可以在这里参加选举,甚至可以当选,人家在这边已经有贡献,为什么不能在你们这边行使他们的政治权利。我们不期待这个问题能在甘肃、青海先得到解决,但流动人口的选举问题必须在东南沿海得到解决,因为是你们这里要面临的问题。这个问题对于浙江、江苏、福建、广东是最严重的。

  第四是竞选问题。上一次县乡选举就已经出现了一些竞选的苗头,有的地方严厉一点,有的地方宽松一点,深圳、北京就显得比较宽松,南京、天津就显得比较严厉一些。有的地方出现了抓人、撕标语、肢体冲突的事件,但都没有造成太大的冲突。而出来竞选的这些人也是全军覆没,我们不要对这些竞选的人全军覆没感到幸灾乐祸,其实这些人出来竞选,表明他们对我们人大制度的认可,他们有积极性,有选民基础。如果支持他们的选民多到能够让他们当选,那我们就要对他们的当选表示欢迎,而不是想尽办法让他们不能当选。很多地方的人大对于贴标语的、搞竞选演说会的、甚至成立竞选办公室的,都给予欢迎的态度。既然两三年前就出现了这样的现象,那么到明后年会不会继续出现或者不断出现呢?像这样的情况,我们人大工作者怎么来面对可能会出现的竞选情况,因为县乡统一联动,代表名额实际上等于同时增加,过去是分开的,现在是并在一起了,这对每一个选区的名额就增加了。在增加的情况下,竞选的程度就提高了,首先是我们要怎么面对,其次,是我们应该在原来的规则之外再增加一个竞选规则:首先是能不能竞选,怎么竞选,同时还要制定一条什么是贿选,一顿饭算不算,流水席算不算,都要规定的清楚明白。所以对于竞选规则在县乡人大选举开始之前,市、县两级人大都应该想到了,尤其是我们这些经济开放发达地区。我不知道福建有没有,但浙江有台湾同胞要求当人大代表,所以在选举中什么情况都可能发生,对于竞选,我们首先要有思想准备,其次我们要有制度安排。下面的问题就是预选以及和选民见面问题。这是选举法新定的两个制度。以后地方的实施细则也必须有这两部分的内容,那么这两方面的内容怎么制度化,是不是动辄就要全民预选。我们在全国6个省做了试点,表明预选本身可以不动用全体选民,也能达到同样的效果,但就是要制度化,到底由谁来参加预选要有制度安排。我们在山东、河北看到,竞争十分激烈的选区就不得不用全体选民预选。那么预选就有一个问题,他的得票超过你了或者超过半数了,是不是就可以当选了,那么预选就变成正式选举了,我们法律没有规定,实施细则也没有这方面的内容。因此,还是要再投一次票,虽然是形式上的,但是我们还是要这么做,这毕竟还是预选,我们还是要一个正式选举。因为预选对流动票箱、秘密发票没有那么严格的规定,而正式选举就不一样了。所以预选的整个程序要讨论、要定规则。接下来就是什么样的情况下安排候选人和选民见面。这个见面有什么实效,我们现在的见面有80%是走过场,选民对候选人有一些了解,但不是一个竞争过程。那么我们怎么把见面形式变成一个法律程序,变成一个有序竞争、扩大选民知情权的程序,这个需要实践、需要研究、需要定制度、规范。全国有很多地方在研究这个问题,也做了很多的试点,我们要及时把这些试点经验提升为规则,任何一个地方一点点的进步都会影响大局。2003年12月晋江市人大代表选举时,在预选、候选人与选民见面方面就做了一些试点,取得了较好的成效,希望能好好地总结一下经验。我们希望把选举代表中的委托投票去掉,但是现在不可能的。全国人大下发的统计表可以看出,把选民投票行为划分为四种:一是大会投票站,二是流动票箱,三是委托投票,最后统计一下到场参选率。如果到场参选率没有,各地市、县人大根据这三种就可以明白这次选举到场参选率到底有多高。根据估算,全国乡镇人大代表选举时,选民到场参选率只有50%多,但比村委会选举的参选率高。如果到场参选率能够计算准确了,对我们未来是有重要意义的,首先是卡住流动票箱然后是逐渐压缩委托投票,进而取消委托投票,尤其是我们前面说的流动人口投票问题解决了就完全可以取消委托投票。这些都需要在未来选举中间要建立相应制度。还有一个问题就是秘密选票制度。这秘密选票制度是人大选举制度一个突不破的问题,很多地方设了秘密划票间,但有些同志就是不在秘密划票间里进行投票,和大家混在一起就把票投了。秘密选票制度一直无法真正启动,所以也不敢写入选举法,如果写入选举法,那么不设秘密划票间是不是就是违法,不进秘密划票间投票也是不是违法,这就涉及到一个选票有效、无效的问题了。但不管怎么说我们应该坚持在我们能够控制范围内推行秘密选票和公开计票制度。反过来说,村民在村委会选举中都知道要进秘密划票间,而到我们人大选举中却不进秘密划票间,这说明我们人大代表在村民的心目中没有村干部那么重要,我们代表起得作用不是很好。但是如果我们竞争力高了,制度建立了,代表作用增强了,大家都想来当代表了,你不建立秘密划票间,就不行了。

  第五是构成比例问题。什么样的代表构成最适应我们地区的发展,最能反映民意。现在代表学历之高,不要说是大学学历了,研究生学历在省市两级代表中都占有一定的比例。我们举个例子,全国人大代表有近三千人,都是研究生学历,全国人大就发挥作用了吗,我看未必。所以,现在比例问题困扰着人大选举,我们老在这个圈圈里转不出去。如果下决心放开竞争,不管比例问题,特别是在县乡同步的时候,放开乡镇,而且我们现在把比例的统计也改为职业和行业的分布,只要方方面面在选区安排的时候都会有代表,而且选上的是那些关心人大制度、关心地区发展、有民主意识的代表,那么这个构成就是好的。你就算妇女代表没达到15%,学历没达到一定高度了,就能说这次选举不如上一次吗,我觉得这是观念问题。观念转过来了,就好了。

  第六是关于违法问题。什么是贿选,什么是违法,造谣算不算违法,算不算诽谤,撕人家竞选广告算不算违法,我们选举法还是只制定了一个原则,至于细则你也不要指望省里的细则会给你定得很清楚,其实应该在选举前就要制定一个规则,认定什么是违法,违法要怎么处理,谁来处理,在多长的时间内处理,别到真的出了什么事情,媒体捅上来,象某个地方二百多万买个代表,你还说这根本不是什么贿选,这不违法,那我们就晚了,什么是违法,你原来就没说清楚。怎么来确定、区分选举违法的现象,这是很多地方实践工作者必须面对的问题,也是我们这些理论工作者非常难办的课题。

  第七个问题是间接选举方面。在国家机关领导人选举方面,我们现在面临着一个很大的难题,就是有关间接选举地方组织法修改的非常少,间接选举改革是不是要停顿,还是利用这次县乡选举为契机在基层入手,对间接选举制度进行一些改革,从现在的情况看,后面一种可能是存在的,也就是乡镇一级推行间接选举改革。在湖北、江苏、云南、陕西四个省率先进行改革,乡镇党委书记、乡镇党委班子都进行直选,这种改革并没有被迎头痛击打回去,反而在江苏已经把公选用到了县一级,而且这样的试点有扩大的趋势。现在有个问题就是这种试点往往是由组织部门为主在做,最后怎么和人大制度来结合。比如说,推出的乡、镇长,如果是推出一个,那开人代会就没有意义,如果推出两个,那算由谁提名的,不能都算是主席团提名的,那也不能都算代表提名,那这两个候选人是怎么推出来的。还有就是代表还能不能提名候选人,按照法律规定,代表是可以提的,但是如果代表提名的候选人胜出了,那怎么办?一系列的问题。也就是说我们在制度安排上衔接得不是太好。所以,我们在直选乡、镇长时可能性地放慢一点,在直选党委书记和党委班子要快一点,目前出现了乡镇三合一的趋势,先选一个党委班子,由党委书记兼任镇长,一个党委副书记兼任常务副镇长,一个党委副书记兼任人大主席,七个人就齐活了,其他人就可以不要了。选了之后,后面的会开也是白开,都是走形式,这是湖北模式。这种三合一模式最大的特点就是符合国务院压缩乡镇机构的要求,一下子就把乡镇公务员压缩了三分之二,但是出现了一个问题,这个三合一模式符合我们过去的制度设计吗,我们乡镇的三大机构是相互制衡关系的,你现在就用一个党委班子把其他两大机构给包括进去了,党委会就是三委联席会了,这样行吗,尤其是人大的监督作用怎么体现。现在各省都开始在这方面做出制度选择和制度安排,这股风在明年上半年就要刮到你们这边来了,做不做,怎么做,要选点。不管怎么样,在这方面要有所突破,我们脑子里要有一个基本的认识。

    最后再谈一个问题,就是常任制的问题。很多人认为,代表常任制可以解决人大代表作用不强、活动得不到保障、培养中国政治家群体等问题。我对这个问题持保守态度,代表常任制如果在县以上甚至是市以上走代表常任制可能还有意义,但在县、乡两级在绝对数十分庞大的情况下我们不可能实行常任制。全国的乡镇人大代表是二百四十多万,而县级人大代表是57-60万,加起来就有三百万,这么多人要实行常任,这与我们人大制度设计不符。至于上面三级人大代表实行常任制,可以考虑,因为这三级的人数不是很多。我认为在走代表常任制之前要先走一步,这一步没走出来,后面的就都是瞎做,这一步就是委员常任制,即县级以上常委会委员全部常任。我们现在与常委会委员常任还有多大的距离呢,全国再解决两万人左右,我们就可以实现常委会委员常任制了,但问题是我们走上了常任制的话,我们过去的那种老机制--党委政府退人大、人大退政协的政治参与模式就不适用了,因为人大常委会不再是你安排"下岗工人"的地方了,而是一个议政、监督、发挥作用的政治机构,尽管我们市、县两级的人大常委会的委员人数不是很多,但是如果实行常任制,那么我们就要为委员们提供常任的条件、工作设备、制度安排。现在一些有条件的地方可以率先实现某一级人大常委会委员的常任,为全国开风气之先。其实人大常委会委员的常任最大的制度障碍就是下一届怎么办,他们的关系都转到人大来了,那么换届的时候要转哪去呢。如果真的实现了常任制那么这部分的人应该怎么选,这也是个大问题。
(本文作者系中国社科院政治研究所教授,根据录音整理,未经本人审阅)
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