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创新绩效管理方式   加强人大监督实效
来源:晋江人大网   更新时间:2006/2/6   点击数:2230

    创新是当今的一个主题。关于创新的理解,我个人认为有两种思路:一是在已有的框架下做一些局部的发展、原则的细化、具体方法的研究。二是在一定范围内做一些对原有框架的突破,可能是过去没有提到过的一些方面,但是它有发展思路,有发展生命力。我想围绕监督的问题谈一点创新的思路。按我的理解监督有两层含义,一是消极的防范,通过监督禁止你做什么事情。二是积极的督促,通过监督督促你做该做的事情。我想从这个积极的角度,谈一谈人大应该怎么样督促政府做一些该做的或者能做得更好的事情。围绕这个话题,我今天想提出一个理念,即以绩效为导向,加强人大对地方政府的监督。十几年来国外在政府管理方面都很盛行绩效这个概念,这几年我国很多地方政府也流行这个概念。我觉得政府绩效问题不光光是政府自己怎么提升,也可以从人大的角度来促进地方政府怎么来提高绩效。现在,我先谈谈绩效的概念,绩效包含三个意义:投入、产出、效率。投入即政府在管理过程中投入多少成本。产出即政府投入的成本有多少可见的收益。效率也是一种产出,它比单纯的经济产出有更多的要求。它不仅有数量还有质量上的要求,不仅是政府内部提高效率,社会也必须得到满足,不仅是短期,长期的目标也要考虑。就政府提高效率来讲,更多的是重视政府内部效率的提高,而对于社会的认可方面,考虑的不是很多。所以,我认为人大可以从这个角度进行切入。我举一个例子,来说明政府的效率与绩效是不一样的,北京交警对安徽菜农交通罚款事件。这个事件说明,从政府的部门来说它的管理是到位的,而从政府管理目标上看它并没有很好的实现道路畅通的目标。这就是效率和绩效的不同之处。所以,我认为人大可以从这个角度上做工作,不仅可以促进政府提高效率,而且还可以提高政府绩效。关于绩效的管理,是一个系统工程,涉及到方方面面。从创新的角度上,人大可以寻求一些有联系的环节做一些尝试。我在这里举几个措施,供大家参考。

  1、绩效目标。即在这个部门工作之前,我们就要制定一系列要达到目的的具体目标、要求、标准、程序、流程。目前,各级政府都与部门负责人签定责任状,责任状就是一种目标管理。政府对于部门的管理有责任状,那么人大对于其依法任免的部门负责人是不是也要有一种目标管理的方式,来督促部门负责人实现他的任期目标。比如,述职评议,我们可以制定一个绩效目标,用绩效目标来衡量干部的工作,如果把绩效目标纳入述职评议中,是不是更能促进政府绩效的提高呢。

  2、绩效预算。过去政府对于部门使用的资金,关注的是资金有没有专款专用,有没有及时、到位,有没有挪用,都是关注资金用得怎么样。而绩效管理强调的不光是资金使用得怎么样,更关注事情做得怎么样,强调的是资金的用途问题。目前各地都很强调人大对政府的财政监督,那么人大是不是可以把政府管理的绩效预算内容纳入到财政监督的工作中。

  3、绩效审计。传统的审计是资金的使用是否合乎法律、合乎规定,即合法合规性审计。而绩效审计是不仅关注资金是否合法合规,更多关注的是资金的使用是否合理,即合理性的审计。这几年的审计风暴,暴露出的不仅是资金挪用的问题,更多的是绩效不当的问题,即资金使用不合理的问题。就我国目前的情况,是不可能把审计纳入人大监督工作中的,但绝大部分的发达国家是不可能把审计部门放在政府内部的,为了让国会能更好行使财政监督,一般都是把审计部门纳入国会中,成立审计总署或者审计委员会。所以,不管从发展的趋势角度来看,还从比较的角度来看,人大都必须要关注审计,是不是可以采取与审计部门联合的方式,加强财政监督,使政府的资金使用更有绩效。

  4、绩效程序。程序本身是一种操作性的问题,程序的优化是可以提高效率的。程序步骤的优化整合可以提高程序的操作性。我们这一次研讨的程序设计,其实就是流程再造。从这个意义上讲,制度是需要很多程序加以启动,使它具有可操作性,而程序通过优化是可以提高绩效的。所以程序是很细的东西,从管理学上讲,战略保方向,细节决定成败。重视了细节、流程,就会使制度具有生命力和可持续性。再好的制度如果没有流程的设计,也是束之高阁。所以我很高兴看到泉州和晋江人大在这一方面已经做出了很好的探索。

  5、绩效评估。根据政府要达到的目标构建一套指标体系,按照这个指标体系的要求来衡量工作是否达到标准,绩效评估应该是很好的提高绩效的管理工具。人大可以运用这个管理工具在人大监督方面做一些尝试。
因此,人大除了要在现行的框架下对一些方法、主张加以细化、拓展外,能不能在监督方面有所创新,以绩效作为导向来加强人大对地方政府的监督。也就是说人大能不能从监督的角度来促进政府绩效的提高。

(本文作者系厦门大学公共事务学院教授,根据录音整理,未经本人审阅)
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