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人大质询权行使的现状与对策
来源:本站原创   更新时间:2006/6/21   点击数:5277

  近年来,随着民主法制建设进程的加快,各级人大对“一府两院”的监督力度逐步加强,启动质询程序的个案越来越多,成为我国民主政治建设的一大亮点,引起了社会的广泛关注[2],增强了人大的权威。但是,这些质询案无论是数量还是质量,都差强人意,与各级人大的法律地位及所担负的职责相比,仍显力度不够,效果不甚理想,离社会公众对人大的期望还有一定距离。因此为了更好地发挥人大质询制度的监督职能,有必要对我国质询权的理论和实践进行深入的探讨。下面本文拟对人大质询权行使的现状及对策作粗浅的探讨。

  一、质询权的基本框架

  质询指的是各级人大代表或人大常委会组成人员,按照法律规定的程序,对本级国家行政机关、司法机关提出质询案,被质询的机关必须在法定的时间内,以法定的形式作出答复。[3]质询制度作为代议机关采用的监督方式之一,几乎为当代世界各国所通用。我国关于质询权的规定最早见于1954年宪法,但当时并未明确使用“质询”这一概念,而是“质问”这一词,即1954年宪法第36条规定:全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问,受质问的机关必须负责答复。1954年的地方组织法规定地方各级人大代表的质询权。由此可见,建国初期,我国已经对质询制度作了比较明确的规定,只不过由于各种原因导致质询几乎没有实践过。1975年宪法由于是特定历史条件下的产物,取消了质询或质问的规定。1978年宪法把“质问”改为“质询”,增添了受质询对象:最高人民法院和最高人民检察院。但实际上未能贯彻执行。1982年宪法则在总结历史经验和教训的基础上,对质询作了比较完整的规定,宪法第73条规定:“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会大会开会期间,全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间,有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”与此相适应,《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《全国人民代表大会议事规则》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》等有关法律,对人大质询权在实体上及程序上作了更为详细的规定。

  根据宪法和法律的规定,我国人大质询权的基本内容如下:

  1.享有质询权的主体条件。享有质询权的主体是人大代表和人大常委会组成人员。对于人大代表来说,全国人民代表大会的一个代表团或30名以上的全国人大代表,10名以上的地方各级人大代表有权联名提出质询案。对于人大常委会组成人员来说,10名以上的全国人大常委会组成人员,5名以上的省、自治区、直辖市、设区的市的人大常委会组成人员,3名以上的县级人大常委会组成人员有权联名提出质询案。

  2.提出质询的时间条件。质询的时间应该在会议期间,而不能是闭会期间。人大代表的质询应当在人民代表大会期间提出,人大常委会组成人员的质询应当在人大常委会会议期间提出。

  3.质询的对象条件。根据宪法和法律的规定,全国人大代表和全国人大常委会组成人员质询的对象是国务院及其各部委,最高人民法院和最高人民检察院。地方各级人民代表大会的质询对象是本级人民政府及其所属各工作部门以及人民法院、人民检察院。

  4.提出质询的形式要件。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》的规定,质询案的提出应当采取书面形式。同时法律明文规定“质询应当写明质询对象、质询的问题和内容”。

  5.质询的办理程序要件。第一,质询的提交。质询案并不必然导致答复,由一定的机关决定是否转交。如果是在人民代表大会开会期间,一般由大会主席团决定是否交受质询机关负责答复;如果是在全国人大常委会会议期间则由全国人大常委会委员长会议决定是否交受质询机关负责答复;如果是在地方各级人大常委会会议期间则由人大常委会主任会议决定是否交受质询机关负责答复。第二,质询的答复。一旦质询案被接受,受质询机关就承担法律上的义务,负责答复。在全国人民代表大会会议期间,由主席团决定交受质询机关书面答复,或者由受质询机关的领导人在主席团会议上或者有关专门委员会会议上或者有关的代表团会议上口头答复。全国人大常委会会议期间则由全国人大常委会委员长会议决定交质询机关书面答复,或者由受质询机关的领导人在常委会会议上或者有关专门委员会会议上口头答复。至于如何答复地方人大及其常委会会议上的质询,法律虽然没有明确规定,但许多地方的人大及其常委会都在地方法规和规范性文件中作了类似的规定。第三,质询的通过。《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第14条第五款规定“质询案按照主席团的决定由受质询机关答复。提出质询案的代表半数以上对答复不满意的,可以要求受质询机关再作答复。”

  二、发挥人大质询监督作用面临的主要问题

  质询是人大及其常委会对“一府两院”的工作进行监督的有效途径,但从宪法和法律规定至今,各级人大及其常委会对质询这一监督手段却极少得到运用,不少地方从人大常委会成立起没有提出一起质询案,质询被“束之高阁”。近年来,虽然各地也陆续出现了一些质询案,但从质询的效果来看,仍然存在“监督政府部门多,监督本级政府少;监督具体行为多,监督抽象行为少;一般性监督多,实质性(深层次)监督少;平稳结案多,刚性结果少”[4]等特点,有的问题并没有因为质询而得到真正的解决,质询在实际工作中所起的作用与制度设计预期的目标有一定的差距,存在质询难、质询监督乏力等现象,存在这些现象的主要原因有:

  (一)认识上的误区,使人民代表大会及其常务委员会质询监督职能裹足不前

  近年来,人们对人民代表大会及其常委会行使质询监督职能重要意义的认识逐年提高,但是,总的看来,认识还是不够充分。首先,就质询主体---各级人大代表及常委会组成人员而言。因缺乏法定职责感和对质询作用的应有认识而怠于行使质询权;因感到熟人熟面难为情而羞于行使质询权;因怕影响团结、破坏稳定、弄僵关系、招来刁难甚至打击报复而惧于行使质询权,即使提出了质询案,也由于瞻前顾后,显得底气不足,缺乏应有的勇气与力度。其次,就质询对象---“一府两院”而言,由于建国以来长期运行的党委决策(或党委、政府联合决策)、政府执行、以行政为主导的政治体制和权力模式形成了社会公众的一种“心理定势”,似乎党委和政府部门之外,别无其他实权主体。因此“一府两院”,尤其是政府,受长期的职位优势和心理定势的影响,对于人大质询权的行使,态度上往往不以为然甚至抵触,认为人大的质询是“挑毛病,找岔子”,所以行动上懈怠、态度上不配合,甚至个别单位和人员还心存“秋后算帐”的打击报复心理。再次,在社会上,不少人的印象中,人大是个“务虚”的机关,一个所谓“开开会、鼓鼓掌、举举手”的场所,一个 “有一块大牌子、坐着几个老头子、挤着一辆破车子、到处找岔子”的机构,他们对人大质询监督职能的认识不多,没有充分认识到人大质询监督职能的积极作用,也没有对人大质询监督工作予以必要的舆论基础和思想基础。这些认识上的问题,极大地妨碍了人大质询监督职能的充分发挥。

  (二)党政职能交叉的纠葛,使人民代表大会及其常务委员会质询监督职能难以突破

  在政治体制方面我国还存在党政不分现象,有的党委习惯于以党代政,包揽过多,权力过分集中。许多事务,特别是一些重大事务,往往是由党委决定,交由行政机关、司法机关执行的。人大如果只是单纯追究因执行党委决定而造成失误的行政机关和司法机关的责任,既有失公平,也不能彻底解决问题。而如果人大对之监督到底,势必会牵涉到党委头上,这时就难以监督。同时,有的事关重大事务文件是党委和政府联合下发的,有的属于政府工作范围内的文件也是以党委名义发出的,一旦发现这些文件内容不当时,各级人民代表大会及其常委会就无法提出监督。此外,人大监督工作中有时涉及到地方行政机关负责人由同级党委领导人兼任的问题[5]。我国政治运行机制本身存在这些的问题,不可避免地成为了各级人民代表大会及其常委会开展质询监督的一大障碍,使人大代表及常委会组成人员在开展质询监督时瞻前顾后。

  (三)人员素质不高,使人民代表大会及其常务委员会质询监督难以到位

  提出质询,旨在纠正“一府两院”的违宪违法行为和工作中重大失误。人大代表如果没有关注国计民生的强烈使命感和职责感,没有对于社会重点、热点、问题的敏锐观察力和准确的判断力,没有体察社情民意的时间精力与经费,缺乏“铁肩担道义,妙手促民利”的政治勇气与智慧,是很难提出有份量的质询案的。我国现有全国人大代表2988名[6],地方各级人大代表320多万名[7]。尽管人数众多,但由于人大选举过于强调候选人的界别,缺乏竞争与激励机制,导致当选代表素质参差不齐,不少人政治热情不高,职务意识淡薄,参政议政的不强。在各级人大中,很多代表包括常委会组成人员对质询的运作程序不熟悉,甚至根本不知道有质询这一监督方式存在。而质询是一项专业性很强的工作,其所要求的法律、经济乃至其他方面的知识都应当达到专业方面的水平,需要投入大量的时间和精力,否则就看不出问题,做不出判断、提不出意见,监督就难于到位。而且绝大多数代表是兼职的,他们都各自有一项繁忙的工作,没有过多时间、精力投入到质询的准备工作中,致使质询权长期处于“休眠”状态。

  (四)制度上的缺陷,使人民代表大会及其常务委员会质询监督难以到位

  应该说,近年来人民代表大会的监督法律制度是在不断健全的,因此推动了人大监督工作的深入开展,各地人大也在这一法律框架内开展了质询监督职能。但是,人大质询制度也在实践中暴露了不少问题,人大的质询权没有得到有效运用,同质询制度本身不完善有关。

  1、法律依据过于原则,缺乏可操作性。尽管《宪法》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》、《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《全国人民代表大会议事规则》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》都有质询的相关条款,但都停留在原则性规定上,内容过于笼统,要式性太强,缺乏系统性、完整性和权威性,而且缺乏可操作性。而近年来许多地方人大常委会制定了关于质询的工作条例或者办法,在监督的内容、方式、程序等方面的规定不尽一致,权威性、规范性也有不足之处,导致了各级人大代表及常委会组成人员行使质询权时“有法可依、无则可循”。

  2、制度上的疏漏和不足,影响了质询监督职能的发挥。现行质询制度在关于质询主体、质询时间、质询对象、内容及质询操作程序的规定上不存在诸多不足,这些不足影响了质询监督职能的发挥。(1)在质询的主体上,没有回避条件的规定。在众多代表中,不可避免地会有个别人大代表或人大常委会组成人员与所质询的问题有着这样那样的联系,有时甚至可能出现本人就是所质询问题涉及的当事人之一[8]。在这种情况下,如果对质询主体不加任何限制,允许本来是政府行政事务的管理相对人或者人民法院、人民检察院所办案件的当事人,通过换位成为质询主体,就同一问题在人民代表大会或者人大常委会会议上对“一府两院”进行质询,显然不合适。如果质询主体同时又是当事人,或者虽然不是直接当事人,但与所质询问题有某种利害关系,由于受其身份的限制或者利益的影响,很难保证其质询的客观公正性,人大监督的效果必将受到影响。(2)质询时间上的限制,影响了质询监督职能的发挥。根据宪法和法律的规定,质询只能在会议期间提出。但在通常情况下,人民代表大会全体会议每年只召开一次,全国人民代表大会每次召开的时间约15天,地方各级人民代表大会每次召开的时间一般是3---10天,会议时间较短,议程紧张,因此即使有代表团或符合法定人数的代表向大会提出质询案,也往往因时间上无法安排,难以纳入大会议程,客观上限制了人大代表的质询权的行使。在人民代表大会闭会期间,如果“一府两院”出现了违法行为或工作中重大失误,人大代表只能等到人民代表大会全体会议召开时才能提出质询,这不利于监督工作与“一府两院”工作的同步进行,甚至在一定程序上影响了人大代表履职的积极性。虽然法律也规定,在人大常委会会议期间,常委会组成人员可以提出质询案,但常委会组成人员在提出质询案时也与人大代表面临着类似的问题,并且常委会组成人员在在人大代表中毕竟只占少数,不能真正代表其他人大代表的真实愿望。(3) 在质询对象上,对人民法院、人民检察院的监督缺乏宪法依据。虽然《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》、《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》等法律明确规定质询对象包括行政机关、人民法院、人民检察院。但由于宪法第73条只把质询对象届定为“国务院或者国务院各部、各委员会”,所以有的学者认为“人大质询法院不符合宪法本意,有‘违宪之嫌’ ”[9]。在实践中,也出现了人民法院以宪法为依据,认为人大无权干涉审判工作,拒绝作答的现象[10]。法律规定存在的这些冲突,使得人大代表及常委会组成人员对“两院”进行质询监督时显得底气不足。同时,法律也没有明确规定对因重大过失造成重大损失的行政机关、司法机关负责人可以直接提出质询,使得质询不能责任到人,显得苍白无力。(4)质询程序不明,使质询缺乏规范性。现有的质询制度没有规定明确的操作规程,对质询案的内容和范围、质询案的提交期限、准备时限、口头答复的操作细则,如质询人的发问、被质询者的答复和辩解、会议的程序等均未作规定。 (5)法律责任的缺位,使质询力度软弱,甚至流于形式。在现有法律中仅规定受质询机关必须负责答复,代表或委员表决不能通过时,可以要求受质询机关 再作答复,但如果代表或委员对再次答复还是不满意时怎么办,则没有作出规定。答复后不去纠正或者不去办理又该怎么办?现行法律对此没有相关的救济或者惩戒措施。这样,受质询机关及其负责人在开会期间谨慎小心,开会后掉以轻心,无法起到质询应有的作用,质询的权威性与严肃性大打折扣。

  三、进一步强化质询监督职能的对策

  为了有效地解决人大代表及常委会组成人员在质询监督中存在的问题,完善其监督职能,形成强有力的监督力度,必须针对上述存在的问题,采取相应对策。

  1、进一步提高对人大质询监督职能的认识。当前妨碍人大质询监督职能的发挥很大程度上是认识还存在问题,为此要加强人大质询监督职能,就有必要对人大质询监督职能的作用和重要地位加以正确认识。一是人大代表及常委会组成人员要提高认识,敢于监督、乐于监督,把质询当作自己应尽的代表职责来看待。二是要不断提高各级干部特别是领导干部的法律意识。如果领导干部不懂法、不具有与领导地位相称的法律意识、法制观念,那就很难做到依法行政、依法管理,更谈不上自觉接受人大及其常委会的监督。三是要不断提高选民的法律意识和法律水平,要在选民中经常进行普法教育,特别是进行人大的性质、地位、作用的宣传,使选民才能了解人大、关心人大、支持人大、理解人大,进而监督人大代表及常委会组成人员是否能够充分运用质询,促进各种事关国计民生的重大社会问题的解决。

  2、深化政治体制改革。宪政是法治的核心,在“人民主权”的国家里,一切政党、社会团体和个人无疑都要服从于宪法所构建的政体。在我国,党内地位是具有决定性的,政府领导人的党内地位通常高于人大常委会领导人,这是人大与政府在实际工作地位不协调的重要原因[11]。只有落实了人大的宪政地位,人大对“一府两院”的监督才能得以充分发挥。为此要理顺党委、人大、政府的关系:在领导体制上,改变政府领导人在地方党委常委会任职的模式。政府可设立党组,政府主要负责人担任党组书记,而不兼任同级党委副书记,为人大及其常委会依法监督政府理顺关系。在运行机制上,改变党委、政府联席会议作决策和党政联合行文发指令的做法。各级政府应依法独立行使职权,并对本级人大及其常委会负责和报告工作党委对政府领导应当实行政治领导和组织领导,通过政府党组和在政府工作的党员先锋模范作用去实现,而不能陷入“党委政府联合行政”的误区,进而架空了人大及其常委会,使人大及其常委会实施质询监督时陷入监督党委的尴尬境地。

  3、加强人大自身建设。作为质询主体---人大代表及常委会组成人员在质询监督中起着至关重要的作用,他们的素质如何关系到人大质询监督作用的发挥。他们应当是知社情、晓民意、善监督、敢负责的社会精英,有一身浩然正气、满腔政治热情。当前要在提高代表素质方面狠下功夫,要减少各级人大的代表名额,优化代表结构,逐步扩大代表的直选范围,推选代表专职化,并且建立起一套代表的奖惩制度。要在常委会组成人员中,要配备年富力强、有一定专业知识的人才,提高人大常委会的素质。要把好培训关,不断人大代表及常委会组成人员系统学习包括质询在内的监督规则,交流监督工作经验,强化人大代表及常委会组成人员的监督意识,提高人大代表及常委会组成人员的质询水平。

  4、尽快完善质询规则。在有效地推进人大及其常委会的监督,必须加强法制建设,健全监督机制,这是解决问题的根本,因为“制度更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。因此人大及其常委会要重视和加强质询监督立法,以实现质询监督工作的规范化、制度化、法律化。当前最迫切需要的是加快制定一部关于质询监督的法律,这是依法进行质询监督的前提和基础。在质询监督规则中要对质询监督的内容、方式、程序进行明确规定,规范在质询监督规则尚未出台前,各省级人大可根据本省情况,制定操作性的质询工作条例,确保人大代表在质询权的行使上既有法可依,又有则可循。

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  [1] 陈紫凡,晋江市人大常委会委员、法制工作委员会主任

  [2]如2000年1月,在广东省九届人大三次会议期间,广东省佛山代表团的25名代表提交了《对四会市在北江边建电镀城事件处理不当》的质询案,要求省环保局答复。质询因为场面尖锐火爆、影响较大而轰动全国,成为各地传媒关注的热点,并被称为“广东现象”。详见任天阳、王钧:《广东省人大代表质询省环保局始未》,《人大研究》2000年第4期(总100期)。

  [3] 人民代表大会制度研究所组织编写《与人大代表谈人民代表大会制度》,人民出版社出版2004年版第222页。

  [4] 杨文军:《质询案现状管窥》,《人大研究》2003年第10期(总142期)。

  [5] 如许多地方公安局局长是由同级党委常委兼任的,所以由同级党委常委担任负责人的公安机关往往游离于人大及其常委会的监督之中。

  [6] 2006年2月28日《全国人民代表大会常务委员会公告》,见“新华网”2006年2月28日,http://news.xinhuanet.com/politics/2006-02/28/content_4240037.htm

  [7]李伯钧:《人大是如何组织的》,见“人民网---中国人大新闻---人大知识”2004年2月29日,http://www.people.com.cn/GB/14576/15117/2348463.html

  [8] 如1998年2月25日湖北省当阳市三届人大五次会议期间,该市脚东乡乡长、乡人大主席等十多名代表对该市人民法院提出质询,质询内容是法院在处理脚东乡人民政府与个体建筑工头债务纠纷时,知法犯法。该质询案的起因是:法院在该乡政府无资金偿还债务的情况下,对乡政府财产进行强制执行。详见孙克江所写的《对一起质询案的剖析》一文,《人大研究》1998年第9期(总81期)。

  [9] 李晓斌:《对‘人大’质询法院的质疑》,《法学》1996年第9期。还有不少学者也认为人大质询法院有“违宪之嫌”。

  [10] 夏正林、安述峰,《以我国质询制度的再思考与评价》,《连云港职业技术学院学报》2000年第4期。据载:1996年四川省10名人大代表依据法律规定,对人民法院的审判工作提出质询,要求人民法院对其案件的审理工作作出答复,而法院以宪法为依据,认为人大无权干涉审判工作,拒绝作答。至此,展开了长期的争论,反响很大,中央电视台《焦点访谈》节目对此作了报道。

  [11] 蔡定剑《中国人大制度》,社会科学文献出版社1996年版第34页。
 
 

 

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